上一個問題還沒有完全解決，通過提出“立項申請應準備哪些材料”這一問題，可以合并解決問題。該問題是在如下假定下提出的，即按照發改委非限制行業項目的立項報批程序，申請旅游開發項目立項審批。發改委首先對投資規模有個限定，一般不超過1000萬元（該投資規模限定不同地區存在差異）的項目直接編制項目申請表并提交項目介紹，即可備案；超過1000萬元（該投資規模限定不同地區存在差異）的項目，根據不同投資規模，需要具有相應級別以上工程咨詢資質的工程咨詢機構編制可行性研究報告，一般超過1億元以上的，需要乙級以上工程咨詢資質（甲級工程咨詢資質可以全國通用）。其次，不同投資規模需要報不同行政級別發改委立項審批。

一般的旅游開發項目立項申請，需要聘請具有工程咨詢資質的工程咨詢機構撰寫項目可行性研究報告，經旅游主管部門提交給發改委等相關部門，具體應提交的資料包括：

1. 項目單位（企業）提出立項申請報告；

2. 由具有相應資質的工程咨詢機構編制的項目可行性研究報告；旅游主管部門關于該項目的審批意見；

3. 項目所在地城市規劃行政主管部門出具的項目規劃選址意見；國土資源部門（林業、海洋漁業部門）出具的項目用地（用林、用海）預審意見；

4. 環境保護部門出具的項目環境影響評價審批意見；節能評估報告（需工程咨詢資質）或填寫《固定資產節能登記表》；企業營業執照等其他資料。

在上述旅游開發項目立項申請所需的資料中要求“項目所在地城市規劃行政主管部門出具的項目規劃選址意見”，要求的是項目選址意見書，不需要規劃方案，即無需提交總體規劃方案可以立項。因此，不存在先做規劃方案才能立項的說法。但是，在實踐中，對于不在城鄉規劃的城區/鎮區范圍內的旅游開發項目用地，一般開發商會先做個規劃方案，可以使總體規劃方案，或者概念規劃方案，拿著該規劃方案向政府匯報，地方政府及下屬各部門以規劃方案為依據來審批項目。

反思上述程序，本文認為，許多旅游開發項目總體規劃方案編制不是旅游開發商的職責，而應該是政府的職責，但是政府沒有動力機制去編制該規劃方案，而由旅游開發商推動該規劃方案編制工作，因為旅游開發商想投資開發該地塊，需要規劃方案。比如上面提及的千年皇后鎮項目，對于該上萬畝地塊，涉及國有林地、荒山荒地、水域和集體的耕地、自留地、村莊宅基地等用地，以旅游開發商名義上報該區域的總體規劃方案名不正言不順。在非常新的城鄉規劃法下，土地利用必須按照規劃實施，沒有規劃下何談建設項目選址是否符合規劃要求。因此，該項目的總體規劃應該由旅游主管部門委托相應級別以上旅游規劃資質的旅游規劃設計機構進行編制，并約束旅游開發項目申報旅游項目時復合該總體規劃的要求。